高丽的最高军事机关为徇军部，军队由从自耕农当中征发的府兵组成。此外，驻扎在都城开京的六军，具有禁军地位，直接由国王掌握。从高丽王朝朝廷的结构来看，它在表面上完全承袭了中原隋、唐帝国的中央集权制度。

　　然而表面上的类似无法掩盖高丽王朝和中华上国社会基础上的巨大差异。王建所建立的高丽王朝归根到底是在地方豪族支持下建立的(其实王建的家族也是众多豪族中的一员)，高丽王国的统一程度是无法与中原王朝相比的。

　　地方豪族势力的兴起和新罗后期各地军镇的建立有着直接的联系。新罗朝廷设置军镇是为了扼守战略要冲以保卫国土，前期军镇主要设在北部边境以防御渤海国。但是随着海贼的骚扰对海上贸易的威胁日益严峻之后，新罗朝廷开始在南部沿海地区建立一系列的要塞。

　　张保皋(即弓福)镇守的清海镇、位于今日南阳的官城镇和江华岛上的穴口镇是其中最为重要的三镇。和张保皋一样，这些镇将所掌握的武装大都是以其家族成员为核心的私兵。

　　他们在事实上世世代代控制着远离京城金城的大部分新罗国土，这些地方望族在他们的地盘上广筑城池，因此他们也被称为“城主”。这些城主大都以官军的名义驻扎一方，并从自己的`属民当中征募士兵，所以在史籍中他们往往被称为“将军”。

　　城主的社会背景是复杂的，张保皋那样起于草莽的自不待言，有些城主也是从具有京城贵族背景的人中产生的。这些金城的贵族有些出身于真骨贵族、有些则出自身份较低的六头品，他们因为犯罪或是在政治斗争中失败而被逐出了京城。