众所周知，国军的编制，先是从北洋军沿袭下来的；其后，又参考了其它国家建立的军队编制；之后，北伐时期又接受了当时直系等军队的编制；再后，又因为种种原因不断变化，甚至到解放战争时期，又不断出现先是“整编军（师、旅）”，后又取消旅级单位……编制一直比较混乱。这种混乱，在抗战初期最为明显：比如高于军的单位，正式使用过的名称，就有集团军、军团、兵团三种。在松沪抗战中，此为当时一些将领的不满之一。

　　在八路军、新四军改编时期，国军开始用的“某路军”（即后来的“集团军”），其下编制设置就有三种情况

　　——第一种，设“实军”。例如29军改变的第一集团军，下属59、68、77三个军，且军下还设师、旅两级。

　　——第二种，设“虚军”。如吉鸿昌的22路军就只下设两个师，但又下设了一个“30军军长”，其实是为吸引张印湘投降而专为其设的。这与高树勋在26路军中又被任为“27军军长”（高原为27师师长）一样，是为了拉拢杂牌将领的一种做法。这种所谓的“军长”，其实相当于一种军阶，甚至是“爵位”。

　　——第三种，下属只设师。像梁冠英的25路等就是如此，其下只有一个32师，外加一个临时附属的独立第5旅。

　　需要指出的是，最初这种“路军”设置，很大程度上是蒋介石为了拉拢杂牌将领而用的，蒋的嫡系部队一般不用此类名称。于是，为了适应杂牌各军差异很大的情况，“路军”下属设置也是五花八门：有的设1个师，有的是2、3个师，还有多个师的；师又分甲种（3旅9团制）、乙种（2旅6团或4团制度）。一个有趣的例子，就是中原大战时，蒋为了分化瓦解和拉拢一些杂牌将领脱离阎、冯，请出河南籍宿将张钫，最后居然也给了张一个“20路军”的名义，其实是把河南那些“山大王”（土匪）一一“兼收并蓄”，尽管号称20万，其实张手中无一兵一卒，所以张钫曾哭笑不得地说“蒋公真是妙人”。

　　所以，当时设八路军，蒋介石其实就是采用了这种对付杂牌的办法：只给了下属一级为师的编制，虽然编号上可以为3旅制（因为按照编号，115、120、129师都各还可补充一个345、360、387旅），其实是2旅4团制的“小乙种师”。

　　但我们来看看新四军，就有点不同。其下属设置，采取了一种“临时性”的“支队”编制，其特点：一是可大可小，支队大可为师，小可为旅；二是编为4个支队，不合当时一个师2到3个旅的惯例，那么只要稍加改动，就可以再改编为2师4旅的“小乙种军”。所以，这里其实暗留了一些“运作”的潜机。

　　留下这种“运作潜机”的一个重要原因，就是新四军的一张“特殊名片”——军长叶挺。众所周知，以叶任军长，是当时国共妥协的一个产物：他为“前中共党员”，故可以为“共方”所左右；而他又现为“非党群众”，还曾是蒋之“半嫡系”（叶与叶剑英、薛岳等为孙中山“韶关总部”时期的“贴身4营长”之一）将领，蒋又有拉拢他的余地。所以，蒋曾经很想通过拉拢叶挺，使新四军“国军化”。